按照中央编办《机构编制工作用语释义》给出的定义，广义的编制是指各种机构设置及其人员数量的定额、结构和领导职数配置。狭义的编制也称“人员编制”，是指机构编制管理机关核定的机关、事业单位的人员数额和领导职数，是机构“三定”规定的主要内容之一。核定一个单位的编制的依据主要有：一是地区的人口、面积和经济社会发展状况；二是机构的性质、职责、任务和管理方式；三是财政承受能力。所以一个单位的编制数具有相对科学性和一定时期的平衡性。

　　党的十九大报告中指出，要统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制。机构编制管理工作，是加强党的执政能力建设和国家政权建设的重要基础性工作。经过多年的努力，机构编制工作取得了一些成绩，机构编制管理水平也不断得到提升，机构设置、编制配备日渐趋于合理、科学，人们的编制意识也越来越强。违反规定擅自增设机构、超编进人、超职数配备领导干部也得到了很大程度的遏制。编制核定是源头，但核定工作的意义和实际效果最终还是要落实到具体人员配备上来体现，这也是机构编制部门建立实名制管理系统的出发点和意义所在。脱离了具体人员的配备和管理，只谈编制理论数据管理，无视单位在实际人员使用方式中的多样性、复杂性，那可能会让编制管理成为一种“理想化”的管理，甚至只成为一种形式存在而已，从而失去编制管理的作用和意义，因此机构编制监督检查必须成为全过程工作的重要环节。以往的机构编制监督检查往往只是侧重于是否未进行用编核准违规进人，是否超编进人等领域，实名制管理的依据一般也是以组织人事部门开具的人员调动介绍信为是否占编的依据，新时期必须顺应机构编制工作的新情况加强监督检查工作。

　　一、目前机构编制监督检查开展情况

　　现阶段常规性的核查内容主要是：依托机构编制实名制管理系统，对辖区内各机关、事业单位的机构设置、人员编制、领导职数、中层干部职数及编外人员使用情况等事项及信息的真实性、完整性进行核对检查。具体包括：

　　（一）机构编制和实有人员情况。主要核查全县各机关事业单位机构数、机构规格、编制数及实有人员情况。

　　（二）干部职数配备情况。各机关事业单位及其内设机构领导职数核定、中层干部职数使用审核和配备情况。

　　（三）编外用人情况。各机关事业单位在核定的控制数内聘用编外人员情况，包括批准单位、用人方式、聘用时间、岗位分类、人员信息等。

　　（四）机构编制统计情况。机构编制实名制管理系统人员信息的真实性、准确性，以及是否存在虚报、瞒报、等违纪违规行为。

　　经过各级党组织的巡视巡察和编办单设以来这几年的一次次督查工作，机构编制显性的违规行为已经基本得到防控。组织、人力社保、财政和编制管理的协调配合已基本形成，审计部门对机构编制的审计也与经济责任审计同步进行。这些都是编办单设以来稳步推进的扎实成果。

　　二、人员编制存在问题和矛盾

　　在对实有人员管理和督查过程中主要是对人事关系在各单位的检查和管理，组织人事部门和编办虽然工作中有协作配合，但现实情况中工作也各有侧重点，在平时以机构编制实名制管理为主的监督检查工作中，结合参与乡镇村级组织换届选举督导，乡镇领导班子换届选举“回头看”考察，县级机关部门领导班子建设调研考察等活动机会进行调研，了解到随着机构编制各项工作推进，一些原来隐性的问题矛盾也逐渐凸显。

　　（一）由于新时期社会发展速度快，中心工作和重点工作在不停转换，为了完成这些工作有时也需要成立协调机构和处理一些事务性工作的临时性工作人员。这些工作阶段性完成后，其抽借的人员的管理还需要进行刚性约束。

　　（二）存在部分单位以各种原因理由向基层单位和下属机构借调工作人员，借用时间长短不一，属于正常的工作支援之外也存在变相挤占基层下属单位人员编制力量之嫌。

　　（三）很多单位人员年龄结构矛盾突出。在20世纪80年代机构人员膨胀期参加工作的人员，现在刚好处在退休前的几年，这部分年纪相对大的人员群体多，集中占用各单位编制多，相对的年轻同志就会偏少一些。辖区内离退休年龄还有五年的机关人员有318人；事业单位中临近五年退休的人员有854人，占辖区正式编制的份额都比较大。

　　（四）由于各种原因，机关事业单位女性工作人员比例正逐年上升，结合考虑全社会人口性别比不平衡的情况，这几年新考录招聘人员中女性工作人员占比相对比较大。针对女性生理特点，又考虑到全面放开二孩政策，以及传统上女性照顾家庭付出比较多的情况，机关事业单位在本单位工作安排上感觉也存在一定的人手紧张程度。近三年新昌县机关事业单位公开考录聘用正式人员1150人，其中男性465人占比40.43%，女性685人59.57%。如果扣除政法、教师和医护人员这三个特殊行业的人员的话，其他系统单位共新进人员381人，其中男性219人占比57.48%，女性42.52%。

　　（五）机构职责完成情况科学评估体系还没有完全建立，机构编制组织法的制定没有到位，以及还没有形成完善的对人员在实际工作中的工作量多少和工作效率高低进行科学测评机制，这些直接影响到对定编的科学性。

　　三、深化机构编制监督检查的建议意见

　　（一）在组建临时机构或者协调机构之初，就应相应的明确规定抽调人员工作期限，在任务结束后的去向等要求。目前相关部门已经出台了严格的人员借用办法，关键在执行制度阶段。

　　（二）人员长期借用，实际上与核编的科学性原则不符。相关部门已出台人员借用办法，在人员借用管理上可以考虑建立协调通报制度，对于违反规定或者无正当理由长期借出的单位在编制调整和编制使用上进行限制的倒逼机制。

　　（三）在男女性别比和人员年龄结构有失衡的单位，在保障男女公平就业的基础上，在空编进人时可以考虑以选调进人的方式平衡男女比例和人员年龄结构以适应单位开展工作。

　　（四）在单位效能检查及结果通报中，编制工作可以进行联动，在人员管理不到位的单位，在编制使用上进行暂时冻结。在更高层级上不定期的随机抽取各单位人员的工作任务完成情况和完成时间效率进行测评，以评估核编的科学性和合理性。破除人员编制部门“终身制”的惯有思维，建立有依据的编制动态调整机制，这也是人员编制科学性和平衡性的要求。

　　根据十九大报告中“深化机构和行政体制改革”的要求，要统筹使用各类编制资源，目前各项改革工作在不断深入，编制工作既要保障各项工作顺利推进，又要立足长远防止机构臃肿人员膨胀这个老问题出现反复，把核编成效坚持下去，这也是机构编制管理部门的使命担当。

　　（作者系县机构编制委员会办公室主任）