顾芳英

　　在中国快速步入深度老龄化的时代背景下，农村养老问题日益成为关乎社会稳定与民生福祉的重大课题。民政部联合多部门印发《关于加快发展农村养老服务的指导意见》强调，“强化农村基本养老服务供给，补齐农村养老服务短板，着力提高农村养老服务质量水平”。

　　目前，新昌县老龄化率超30%，农村老年人口占比持续攀升。从公共服务均等化视角审视，农村养老服务面临三重结构性矛盾：一是服务供给与地理分散之间的矛盾，我县部分农村地区受制于地理条件分散、交通不便、服务半径过大等因素，传统“站台式”养老服务难以实现有效覆盖。尤其是偏远村落的老年群体，常面临“看得见服务，够不着服务”的困境。二是服务内容与需求分层之间的矛盾，活力老人对文化娱乐、老年教育、志愿服务参与等精神生活需求强烈，失能失智老人对长期照护、康复护理、医疗支持等刚性需求突出，高龄独居、失独等特殊困难老人需求集中于基本生活保障、安全监护、应急救助。三是资源整合与协同效能之间的矛盾，农村养老服务面临“多头管理、资源分散”问题，涉老部门、社会力量、市场机构之间缺乏有效协同。

　　为破解上述难题，新昌县坚持系统思维，深入推进“1+3+15+N”四级为老服务体系建设，聚焦“兜底线、保基本、促普惠”三大原则，以“爱上门”服务品牌为引领，探索“互助式”养老模式，努力实现农村老年人“家门口的幸福养老”。

　　一、实践与探索

　　立足新昌实际，针对农村老年人居住分散、服务供给不均衡、专业力量薄弱等现实问题，创新构建“固定平台+流动平台”相结合的服务网络，推动养老服务向村落末端延伸。

　　（一）打造“一个平台”，构建分层协同服务网络。基于公共服务的有效供给，构建覆盖县、镇、村、邻里的分层协同服务网络，实现养老服务的广覆盖与便捷化。一是优化县级“一核两翼”片区布局。以主城区为核心，东西两翼协同，引入省康养集团、绿城等专业力量，开展连锁化、专业化运营，配套服务包、服务车、服务员，提供梯度化、精准化的居家上门服务。二是夯实镇村“镇有中心、村有站点”服务基础。整合居养中心、乐龄中心、文化礼堂、老年食堂等为老服务场所，改造提升为片区化养老服务站，形成“定点+上门”相结合的片区化辐射网络，便利农村老年人就近养老。三是激活邻里“5分钟生活圈”互助末梢。发掘乡贤、热心低龄老人等“银尚达人”，鼓励利用自有或闲置房屋打造“老友记”等互助小院，探索“不离乡土、不离乡邻、不离乡音、不离乡情”的互助养老模式。

　　（二）建强“一支队伍”，汇聚多元为老服务力量。遵循“多元共治”与“角色互补”原则，构建政府、市场、社会、社区、家庭多元协同格局，应对农村人力资源匮乏的困境。一是组建政银企联建“帮带团”。整合涉老部门、养老机构、养老服务公司、银行等为老服务力量，统筹党建、法治、文化、医疗、教育、旅游等为老服务资源，组建养老服务帮带团，发挥老年协会等为老服务组织作用，提升基层自助服务能力。二是组建医养结合专业“爱心队”。由养老企业、养老护理员、医生等组成专业服务队，配备多功能健康巡诊车、上门服务车，开展康复理疗、生活照护、健康关爱等专业服务，打造“车轮上的养老院”。三是组建志愿互助“先锋队”。发动农村党员、村嫂、网格员、低龄健康老人等力量，实施“银龄管家”培育工程，培育专职、兼职管家百余名，建立邻里结对互助机制，实现就近帮扶。

　　（三）实施“一批项目”，创新多元服务供给模式。针对不同老年群体的需求特点，通过政府购买、志愿提供、村级互助等多种方式，创新服务供给模式，丰富服务内容。一是政府实施一批服务项目。全面落实养老民生实事，为符合条件的老年人购买意外伤害保险，培育应急救护持证护理员。深化“爱心卡”机制改革，持续推进居家适老化改造，做好失能失智等特殊老年群体兜底保障。二是“养老+慈善”志愿提供一批服务项目。联动爱心企业、组织、人士，实施“百名老人进城颐养”“居家养老‘四安’工程”“百场微戏进家门”等群众需求的特色软服务项目。三是村级互助一批服务项目。鼓励村集体经济投入，推动照护型、关爱型、增收型服务，破解家庭养老与机构养老难题。

　　二、问题与挑战

　　从理论与实践结合的视角分析，当前农村养老服务工作仍面临多重深层矛盾，制约了服务体系的高质量发展。

　　（一）城乡养老服务非均衡性凸显，与公共服务均等化理论要求存在差距。农村养老服务多侧重于基础生活照料与文体活动，针对失能半失能老人的长期照护、康复护理、认知症照护等刚性需求，存在服务项目少、专业能力弱等问题。城乡之间在服务资源配置、专业人才储备、服务标准制定等方面的差距，本质上是公共服务“供给侧”与“需求侧”的结构性失衡，未能实现资源在城乡间的最优配置。

　　（二）养老服务队伍专业化水平偏低，与人力资本理论的核心要义不符。农村养老服务队伍专业化水平总体偏低，无论是本地互助员还是基层管理人员，在老年医学、康复护理、心理疏导等方面的知识与技能普遍不足。从人力资本理论角度看，养老服务人员的专业能力是提升服务质量的核心要素，而当前队伍建设缺乏系统化的培养、激励与评价机制，导致人力资本积累不足，难以支撑养老服务专业化发展。

　　（三）资金保障长效机制不健全，与可持续发展理论的内在要求仍有不少差距。养老服务的可持续性依赖稳定、多元的资金投入，目前虽探索了国企反哺等路径，但社会资本投入意愿不强，长效“造血”机制尚未完全形成。从可持续发展理论分析，当前资金模式仍以“输血式”的政府财政投入为主，缺乏“造血式”的市场化、社会化资金补充渠道，导致服务供给的持续性与稳定性面临挑战。

　　三、思考与建议

　　下一步我们需以公共服务均等化、协同治理、人力资本等理论为指导，聚焦短板弱项，推动农村养老服务体系建设提质增效。

　　（一）聚焦均等可及，推动城乡服务网络深度融合。针对城乡养老服务发展不够均衡、农村专业照护资源不够充足等问题，需强化县域统筹与资源下沉，形成层次清晰、覆盖广泛的服务网络。一是完善县域养老服务规划布局。坚持公共服务均等化，强化县域统筹功能，深化“一核两翼”片区化布局，引导优质养老服务机构、人才、技术等资源向农村地区梯度延伸，推动城乡养老服务资源均衡配置。二是构建“上门服务+站点支持”的农村服务新模式。针对农村老年人居住分散、行动不便的特点，重点发展上门护理、康复巡诊、精神慰藉等“到户服务”。同时，依托村级养老服务站打造“服务枢纽”，形成“乡镇派单—村级接单—县级督单”的闭环运行机制，提升服务响应效率与质量，落实公共服务“可及性”与“精准性”要求。三是推动智慧养老平台向农村延伸。整合县级养老服务信息平台资源，开发集服务派单、上门打卡、服务记录线上填报及异常情况预警于一体的上门服务模块，实现对服务过程的全链条闭环监管，以数字化手段缩小城乡养老服务“数字鸿沟”。

　　（二）聚焦专业赋能，建强多方位的人才支撑体系。农村养老服务专业人才短缺是制约服务质量提升的关键瓶颈，需从引进、培养、激励等多环节协同发力。农村养老服务专业人才短缺是制约服务质量提升的关键瓶颈，需从引进、培养、激励等多环节协同发力，夯实人力资本基础。一是完善人才培养与引进机制。加强与职业院校、培训机构合作，定向培养农村养老护理、康复、社工等专业人才，构建系统化的人才培养体系。落实入职补贴、岗位津贴等激励政策，吸引本地青年及外出务工人员返乡从事养老服务工作，提升养老服务岗位的吸引力。二是实施常态化能力提升计划。组建“专职+兼职+互助”三位一体照护团队，开展技能教学与竞赛，发展村级养老互助员，开发设置“养老管家”等助老岗位，探索建立与服务技能、服务时长挂钩的激励机制，实现人力资本的持续积累。三是深化“银龄互助”与志愿服务。健全“银尚达人”“银龄管家”等低龄健康老人参与互助服务的激励机制，形成专业服务与互助服务有机结合的人才供给格局，实现“老年人服务老年人”的良性循环。

　　（三）聚焦长效多元，健全资金保障与可持续发展机制。养老服务可持续运行离不开稳定的资金保障与良性的发展生态，需推动多元主体参与、多种模式创新，构建可持续发展的资金保障体系。一是强化公共财政投入与精准使用。逐步提高养老服务在民生支出中的比例，优化养老服务补贴制度，建立与经济状况、失能等级挂钩的差异化补贴机制，确保“补需方”与“补供方”相结合，发挥政府财政资金的兜底与引导作用。二是激发社会力量参与活力。落实税费减免、土地保障等优惠政策，营造良好政策环境，鼓励国有企业、优质民营企业参与农村养老服务设施建设与运营。深化“养老+慈善”模式，拓展公益捐赠、设立专项基金等渠道，引导更多社会资源投向农村养老服务领域，构建政府、市场、社会多元共治的资金供给格局。三是探索自我造血发展路径。鼓励有条件的村社探索以服务换积分、时间银行等互助循环模式，实现养老服务的“内生循环”。支持发展适合老年人的乡村产业，推动“养老”与“乡村振兴”相结合，以产业发展反哺养老服务，增强农村养老服务的内生动力与可持续性，践行可持续发展理论的核心要求。

　　（作者系县民政局党组书记、局长）