王豪东
零基预算改革是财政支出格局的深度重塑，更是优化财政资源配置、提升资金使用效益的关键抓手。推进零基预算改革，必须坚守“破基数、强统筹、提质效”核心导向，加快构建“该保则保、能省尽省、讲求绩效”的全成本预算绩效管理机制，持续激发财政治理活力、提升财政治理现代化水平。
一、零基预算改革的时代要义与核心使命
凡事预则立，不预则废。预算作为国家治理的基础和重要支柱，其改革方向始终与时代发展同频共振。2025年既是“十四五”规划收官之年，更是“十五五”规划谋篇布局的关键节点。面对复杂多变的国际环境和艰巨繁重的国内改革发展任务，推动高质量发展成为首要目标，深化零基预算改革已势在必行。相较于传统预算模式，零基预算以“零”为起点的编制逻辑，兼具主动性、灵活性与计划性优势，能够精准对接不同时期、不同领域的战略重点与发展需求，统筹调度收支资源。在当前发展新阶段，零基预算肩负着四大核心使命。
（一）赋能高质量发展。高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。立足新发展阶段，必须以新发展理念引领零基预算改革，以改革为抓手深化供给侧结构性改革，完善推动高质量发展的激励约束机制，培育发展新动能、塑造发展新优势。通过摒弃“基数+增长”的传统预算惯性，每年对所有政策举措和项目实施全面评估，再依据评估结果决定取舍留存，最大限度盘活预算存量空间，切实增强预算编制的主动性与灵活性，让财政资源向高质量发展重点领域集中。
（二）统筹配置资源。统筹政府与市场，坚持精兵简政，健全宏观调控体系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。强化预算与财政资源统筹，精准用好增量资金“四两拨千斤”的撬动作用，全力盘活存量资金，实现“物有所值、物尽其用”。统筹一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算“四本预算”，推动资源配置系统优化，构建“预算分配一盘棋、管理运行和而不同”的统筹格局。
（三）聚焦战略重点。推动计划与预算深度融合，让计划建立在可靠预算保障之上，让预算精准反映政府职能与发展计划，成为落实战略部署的重要支撑。提升预算决策科学化水平，加大人工智能等新技术在预算编制、决策中的应用力度，依托全面、深入、精准的分析研判筑牢预算编制基础，确保财政资源向核心职能、重点任务聚焦发力。
（四）强化绩效导向。明确全链条绩效目标与责任体系，在所有政策、部门和项目中精准设定绩效目标与考核指标，提升全员预算绩效意识与参与度，压实各层级预算责任。构建科学完备的预算绩效评价体系，全面考核各部门预算执行中的资金使用效率、目标达成情况及实际效益等关键维度。同时，推动绩效评价结果公开透明，并与下年度预算安排建立刚性挂钩机制，形成“奖优罚劣、激励约束并重”的良性循环。
二、零基预算改革的实践探索与成效
县财政局坚持问题导向、精准发力，针对财政支出固化、项目储备不足、绩效管理虚化等突出难点，紧扣“破立并举、先立后破”原则，从“打基础、定标准、破基数、强统筹、提绩效”多维度突破，基本建成“预算安排核成本、资金使用有规范、综合考评讲绩效”的全成本预算绩效管理模式，推动零基预算改革落地见效。
（一）锚定“零基”导向，破除基数依赖惯性。彻底破除资金安排“基数依赖”惯性，所有预算支出均以零为起点，以县域经济社会发展目标和县委、县政府决策部署为导向，结合当年可用财力，统筹考量资金实际需求、项目轻重缓急、绩效评价结果等因素核定预算。基本支出严格依据部门批准的基础信息，按定员定额标准据实编制；项目支出遵循“从零开始、能进能出、有保有压”原则，依托相关标准据实测算资金需求，按优先级排序安排。以2026年预算编制为例，预算编制逻辑从“以事定支”向“以效定支”的根本转变，构建“目标—任务—标准—预算”全链条管理体系，在编制环节将项目分解至最小“颗粒度”，明确事项内容、数量与单价，确保预算可追溯、可核查。依托预算管理一体化系统，系统管控与颗粒化分解出6类38项共计2883条支出标准。同时严格落实过紧日子举措，实现委托业务费采购限额核减率22.6%。以政策的“归零”，打开预算安排新局面，让“该保必保、应省尽省”成为常态，一批固化、分散、低效支出得到清理压减，节省的资金重新配置到急需支持、引领发展的关键领域，为县域高质量发展腾出充足财力空间。
（二）立足项目核心，构建重点保障体系。坚守“先有项目再安排预算”原则，重构项目库体系，建立事权财权相匹配的分类标准，依据部门法定职责与政府收支分类科目，系统构建“一级项目对接职能、二级项目对应业务”的标准化项目库体系。一级项目精准对接政府功能分类，凸显部门核心职能；二级项目细化至具体履职活动，匹配关键业务单元，有效消除项目交叉重复，实现项目全生命周期管理，提升资源配置整体效能。坚持“尽力而为、量力而行”，建立大事要事财政资金保障机制，项目支出优先保障基层“三保”（保基本民生、保工资、保运转）支出，足额保障地方政府债券还本付息支出，全力保障政府年度重点事项清单支出。在实践中明确项目安排优先序，优先保障成熟度高、进展顺利的在建项目资金需求，严防“半拉子”工程，推动项目尽快形成实物工作量，精准服务县域经济社会发展。
（三）聚焦效益目标，强化资金整合统筹。坚守“花钱要有效、无效必问责”理念，推动零基预算与绩效管理深度融合，强化政府预算统筹安排、部门预算统筹联动、资金资产统筹配置。统筹“四本预算”、县级资金与上级转移支付资金、当年预算资金与结转结余资金、财政资金与非财政拨款，形成资金合力。完善绩效指标体系，构建“效益—产出—成本”逻辑贯通的智能支撑体系，依据部门“三定”职责和相关政策，运用“绍兴小财神”等智能辅助工具，建立与部门任务匹配、指标逻辑自洽、数据可交互验证的绩效管理框架。对目标不清晰、难以量化、预期效益不明显的项目，坚决予以预算核减或不予安排，打破专项资金“部门化”分配格局，避免重复投入，整合支持方向相同、扶持领域相关资金6亿元，收回存量资金2亿元，均投向经济社会发展亟需支持的领域，有效增加资金供给、提升使用效率。
三、深化零基预算改革的路径建议
（一）把预算标准建得更“实”，筑牢改革技术支撑。构建科学精准的预算支出标准体系，将项目分解至基本作业单元，依托历史数据、市场公允价格和成本效益分析，为通用服务和特定项目分别制定差异化、可量化的成本基准。建立标准动态调整机制，确保标准能够灵敏响应市场变化、技术迭代和政策目标更新。最终形成“既有统一规范、又兼顾差异弹性”的现代预算支出标准体系，从源头上实现预算编制有据可依、核算清晰可查，为财政资源精准配置筑牢基础。
（二）把绩效管理做得更“硬”，强化改革核心牵引。提升绩效目标科学性与可操作性，建立业务部门深度参与的绩效目标制定机制，让绩效目标成为工作“指挥棒”。强化全过程绩效监控，构建“季度跟踪、半年评估、年度考核”的动态管理机制，及时发现并纠正执行偏差。硬化结果运用，建立绩效评价结果与预算安排、政策调整的刚性挂钩机制，对绩效优良的项目优先保障资金，对绩效低劣的项目坚决核减预算甚至取消，鲜明树立“优绩优酬、无效问责”的导向。
（三）把数字支撑做得更“强”，提升改革赋能效能。以预算管理一体化系统为基础，构建覆盖“目标—编制—执行—评价”全流程的一体化智能平台，将零基预算编制逻辑、四级保障清单、支出标准库等核心要素全面嵌入系统，实现从目标生成到预算安排的自动化映射与校验。引入自然语言处理、预算仿真等技术，推动政策与预算自动关联、动态模拟与智能校验。整合市场价格、政府采购等外部数据源，建立支出标准动态更新机制，强化无标准项目的市场比价与成本监测能力。打通绩效数据与业务系统壁垒，实现指标自动采集与进度跟踪；设定偏差预警规则，推动绩效监控从事后评价向事中干预延伸。
（作者系县财政局党委书记、局长）