2016年10月24日，绍兴市城中村改造三年行动计划（2016-2018）正式印发，七星街道五都村、高新园区综合整治项目、大市聚等8个项目赫然在列，城中村改造将从扩大城市框架的可行性方案变成提升城市品质形象的生动实践。然而，城中村改造涉及各种利益冲突，事关社会经济生活的有序运行。本文试图从政府、市场、村民等利益相关者的可能性博弈进行分析，为政府在城中村改造行动中发挥主导作用，弥补市场因自身缺陷影响城市改造进程的不足，帮助城中村居民完成向城市居民身份的转变等工作，提出一些粗浅的思考和建议。

　　一、城中村历史沿革及其特征

　　城中村，又称都市村庄，是指已经纳入城市总体规划建设范围内，农业用地很少或已经没有，居民职业结构与生存方式已经向城市转型，但建筑景观和居民文化习俗仍缺乏城市社区内涵特征，建立在集体性质土地上的习惯上仍称为村的居民聚落。城中村是以本地居民出租房屋获得经济来源、外地户籍居民承租房屋获得临时住所、兼有内部服务型经济为主的城乡过渡型社区。

　　城中村是我国城市化进程中的特有现象，其成因是中国农村发展与城市化发展不相适合，一部分传统农村地区由于接近于城镇地区而又滞后于城市化发展，被城市建成区包围、半包围而成为孤岛，未完成城市化转型的特殊地区。

　　城中村与周边城市地区相比，其特征主要有：(1)土地特征。城中村土地属于集体所有制土地，基本以农村居民宅基地为主、其他建设用地为辅，农用土地不断减少以至消失，成熟的城中村已经没有农用土地。(2)建筑特征。建筑物以村民家庭住宅楼为主，缺乏统一规划，建筑密度和建筑容积率很高，违章建筑和私搭乱建多，城市基础配套设施缺乏。(3)人口特征。人口职业构成复杂，外来人口居多，文化素质有限，社会治安难度大，本地居民和外来人口形成相互隔离的二元社会，相互之间为房东和房客关系。(4)经济特征。村民主要的经济来源是房屋出租收入、集体经济分红以及小规模的商业、餐饮业，外来人口以居住为主，部分在本村从事经营、房屋租赁等。

　　随着新昌县域框架地不断扩大，“中强、西建、东延、北拓、南融”城市推进计划地不断深化，实施城中村改造，成为我县城市化发展进程中不可回避的现实难题。

　　二、可能性问题分析

　　1.拆迁安置补偿问题。城中村现状是建筑面积大，拆迁任务繁重，安置补偿数额巨大，改造成本高。而且村民对拆迁赔偿和安置的标准，在心理预期上往往过高。一些村民在赔偿及安置问题上，在达不到期待的要求时，容易演变成改造中的“钉子户”，给改造增加成本与风险。

　　2.小产权问题。城中村存在大量小产权房，绝大部分是没有经过规划或建设部门批准的违法（章）建筑，小产权使改造陷入两难境地：如果承认这些小产权，则鼓励了违法行为，会引起新的抢建，而且法律法规也不允许；如果不承认这些产权，实践中难以对小产权建筑进行强制拆除，但不拆除又无法进行改造建设。

　　3.城中村改造受到村两委会干部“三年一换届选举”的影响。如在任期内城中村改造还没有完成，必然要受到村两委会干部的改选、人员替换的影响。新旧班子之间的矛盾会影响城中村改造及村改造公司运营，甚至会直接导致城中村改造的停止或中断，公司根本无法运营下去。

　　4.村民思想认识有偏颇。现阶段，村民在心理上对城中村改造还没有完全接受，大多村民担心失去保障其生计的集体用地，担心改制会使几十年来辛勤积累的集体资产受到损失。对于如何保护既有权益不受侵犯及对未来利益能够保障持等待、观望态度，一些房屋租金年收入丰厚的村民甚至对城中村改造持抵制的态度。当自身利益被侵犯或没有被满足时，村民就会寻事、闹事，堵路、封门、砸工地等，影响改造进程。

　　5.长效保障机制建立问题。忽略对暂住人口的住房安置问题必然会产生新的城中村。全国所有城市的城中村改造都只考虑解决原住村民问题，根本没有考虑暂住人口（外来人员）的居住问题。在城中村改造中政府不得不面对这样一个严峻的现实：没有能力购买商品房的流动人口及城市中低收入者的居住问题若得不到根本解决，城中村问题就会依然存在。对已有的城中村实施改造后而融入了城市之中，流动人口与低收入者对住房的需求，必然会很快向有房源的农村转移，自然又会产生新的城中村，政府又不得不再次面临城中村改造问题。 

　　三、对策及建议

　　1.制订合理的改造方案。城中村改造是影响村民的既得利益并可能引发一连串社会经济问题的根结所在，因此，在前期筹备阶段必须坚持“尊重民意、因村制宜”的改造原则，利用意见征询会、村民代表大会、问卷调查等形式充分调查村民意愿，同时综合考虑村民建房面积、人口数量、从业情况等多项因素，确保城中村改造方案科学合理。为组织城中村村民到周边县市进行参观考察，让群众真切感受到城中村改造带来的具体实惠，以取得他们的支持，激发他们参与城中村改造的自觉性和积极性。建立城中村改造项目的社会评价制度，可以有效引导公众参与，促进信息公开，减少项目建设可能带来的负面影响。比如，通过对拟建项目的社会评价，就可以发现开发中存在的不确定因素、可能引发的社会问题、主要开发障碍等，从而制定出相应的对策，降低项目风险。同时，通过对拟定项目进行社会评价，还可以在政府、开发商、城中村村民之间建立一种协商机制，赋予村民参与权、发言权、协商权，把村民的意见体现到拆迁协议中，确保他们的利益不受侵犯，达到保护村民这一弱势群体利益，促进村民和城市共同发展的目的。

　　2.健全保障机制。城中村改造是影响村民的既得利益，并可能引发一连串社会经济问题的根结所在，因此，必须做好城中村改造项目的评价工作，把好改造项目的审批关。建立城中村改造项目的社会评价制度，可以有效引导公众参与，促进信息公开，减少项目建设可能带来的负面影响。比如，通过对拟建项目的社会评价，就可以发现开发中存在的不确定因素、可能引发的社会问题、主要开发障碍等，从而制定出相应的对策，降低项目风险。同时，通过对拟定项目进行社会评价，还可以在政府、开发商、城中村村民之间建立一种协商机制，赋予村民参与权、发言权、协商权，把村民的意见体现到拆迁协议中，确保他们的利益不受侵犯，达到保护村民这一弱势群体利益，促进村民和城市共同发展的目的。

　　3.强化服务引导。城中村改造是一次社会变革，也是一个资本运营和利益博弈的过程，应尽可能组织村民代表与街道干部、拆迁干部、村干部一起参与从前期摸底、调查、测量到上门宣传、讲解，再到意愿征询、签约，实施“全程化”服务，将“公平公正公开”贯彻到整村搬迁的全过程，从入户评估、补偿款计算，到协议签订，工作人员严格把握政策，把账算细算准，坚持一个标准补偿执行，做到阳光拆迁。

　　（作者系七星街道办事处主任）